(Bahan Pemikiran Untuk Perubahan PP 58/2005 – Bagian 1)

    Seiring dengan rencana terbitnya pengganti Perpres 54/2010 dan seluruh perubahannya bergulir juga isu perubahan PP 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Belum ada informasi resmi yang pasti perubahan apa saja yang akan terjadi. Namun demikian tidak ada salahnya menyampaikan sedikit pemikiran yang mungkin dapat dijadikan bahan bagi pemegang kebijakan dalam menyusun perubahan aturan yang lebih baik.

    PP 58/2005 termasuk yang aturan yang lumayan “kekal” karena perubahannya sangat lama. Justru peraturan teknis turunannya yang beberapa mengalami perubahan. Peraturan tersebut adalah Permendagri 13/2006 Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Setidaknya ada 2 kali perubahan yaitu Permendagri Nomor 59 Tahun 2007 dan Permendagri Nomor 21 Tahun 2011.

Sebelum membahas lebih mendalam kiranya perlu kita bahas bersama tentang ruang lingkup masing-masing aturan berdasar runtutan peraturan perundang-undangan.

Undang-Undang 17/2003 tentang Keuangan Negara pasal 1 angka 1 menyebutkan bahwa Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dalam rangka tertib manajemen keuangan negara diterbitkan pula UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara sebagaimana dituangkan dalam pasal 1 angka 1 bahwa Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.

Entah kenapa kemudian PP 58/2005, yang mengklaim UU 17/2003 sebagai dasar hukum mendefinisikan keuangan daerah sedikit berbeda. Pasal 1 angka 5 PP 58/2005 menyebut bahwa Keuangan Daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk didalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut.

Perbedaannya adalah dihilangkannya klausul “segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara”. Dalam sangka baik kemungkinan ini diterjemahkan penyusun PP 58/2006 sama dengan “segala bentuk kekayaan”.

Perbedaan klausula ini membawa nuansa psikologis yang berbeda bagi pelaksana dalam memahami secara jernih perbendaharaan keuangan daerah, khususnya pembagian wilayah aturan terkait pengadaan barang/jasa.

Jika ditelusuri dari pasal lain, PP 58/2006 justru sepakat dengan klausul “segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara” tersebut. Misal ketika membahas tentang organisasi pengelola keuangan daerah PP 58/2006 justru membagi atas dua peran Pengguna Anggaran dan Pengguna Barang.

Pasal 1 angka 17. Pengguna Anggaran adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan anggaran untuk melaksanakan tugas pokok dan fungsi SKPD yang dipimpinnya.

Pasal 1 angka 19. Pengguna Barang adalah pejabat pemegang kewenangan penggunaan barang milik daerah.

Dengan demikian Pengguna Anggaran adalah pejabat dari sisi “uang”, sedangkan Pengguna Barang adalah pejabat dari sisi “barang”. Lalu dimanakah letak pengadaan barang/jasa?
Pengadaan barang/jasa adalah hub atau mesin pengolahan “uang” negara/daerah menjadi “barang” milik negara/daerah.


Dengan pemahaman ini mestinya kita bisa mengelompokkan aturan turunan dalam 3 wilayah Uang, Pengadaan Barang/Jasa dan Barang.


Karena wilayah peraturannya berbeda, mestinya bahasa yang digunakan dalam memahami masing-masing wilayah pun harus sesuai peraturannya. Secara khusus karena ini artikel pengadaan barang/jasa akan dikupas istilah-istilah yang khas pada masing-masing wilayah.

Dalam wilayah “uang” dikenal istilah anggaran, pendapatan dan belanja. Kemudian dibawah kata belanja dikenal pula istilah pembayaran dan rekening belanja yang terdiri dari Belanja Personil, Belanja Barang/Jasa dan Belanja Modal (Pasal 27 PP 58/2005). Kemudian dikenal pula istilah rekanan/pihak ke-3 (Pasal 205 Permendagri 13/2006). Disisi organisasi diantaranya dikenal istilah Pengguna Anggaran, Pengguna Barang, Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan/PPTK (Pasal 1 angka 16, 17 dan 19 PP 58/2006)
dan Pejabat Penatausaha Keuangan/PPK (Pasal 1 angka 20 Permendagri 13/2006).

Dalam wilayah “pengadaan” dikenal istilah barang/jasa yang dibagi atas 4 jenis yaitu barang, konstruksi, jasa lainnya dan konsultan. Ada juga pagu anggaran, Harga Perkiraan Sendiri (HPS), dan bukti perjanjian. Disisi organisasi juga dikenal Pengguna Anggaran (PA), Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan Panitia/Pejabat Pemeriksa dan Penerima Hasil Pekerjaan (PPHP). Satu lagi disisi pengadaan hanya dikenal istilah Penyedia Barang/Jasa.

Terakhir disisi “barang” dikenal istilah barang sehingga aturannya disebut hanya pengelola barang (Pasal 1 angka 3 PP 27/2014) tidak ada pengelola jasa. Atau hanya dikenal Barang Milik Daerah tidak dikenal Jasa Milik Negara. Ada Pengguna Barang (Pasal 1 angka 4 PP 27/2014).


Melalui pembagian wilayah atau ruang lingkup aturan ini bisa dibangun pemahaman bahwa proses yang melingkupi pengelolaan uang, pengadaan dan barang adalah disiplin ilmu manajemen belanja/pembelian dan rantai pasokan atau Purchase and Supply Chain Management (PSCM). Ketiganya adalah rantai yang tidak bisa dipisahkan. Secara fungsi dapat dikategorisasi terpisah namun dari sisi peran mempunyai keterkaitan yang erat. Didalamnya terdapat aliran fisik barang, uang dan informasi.

Di Indonesia, PSCM dalam pemerintahan, dipandang dalam kacamata aliran uang. Semua bersumber dari 3 paket UU Keuangan yaitu UU 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Keuangan Negara dan UU 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Maka tidak heran kalau kemudian fleksibilitas belanja dan manajemen pasokan, sangat tergantung pada seberapa yakin pembuat kebijakan memandang kemampuan sumber daya manusia, sistem dan kelembagaan, dalam menjalankan amanah pengelolaan keuangan negara.

Hal ini dapat dipahami karena Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (PBJP) masuk dalam kategori Public Procurement, sehingga regulasi-lah yang memegang peranan penting, tidak hanya mekanisme pasar seperti private sector.

    Kembali pada topik bahasa aturan. Jika coba dipahami alurnya. Dalam pola pikir keuangan akan bercerita tentang seberapa banyak uang yang didapatkan dalam neraca pendapatan akan dianggarkan kemudian dibelanjakan dalam rangka memperoleh barang. Tentu barang ini digunakan untuk memenuhi kebutuhan pencapaian tujuan pembangunan.

Jadi disatu sisi ada uang diujung lain ada barang. Proses penggunaan uang yang telah dianggarkan (belanja) untuk memperoleh barang (produk) inilah wilayah pengadaan. Dalam pengadaan tidak hanya dikenal barang tapi juga pekerjaan (jasa). Jika belanja barang, baik operasional atau menambah aset, dengan cara membeli barang jadi maka ini disebut pengadaan barang. Jika belanja barang memerlukan proses pembuatan maka ini disebut dengan pengadaan jasa. Barang hasil pengadaan diserahkan menjadi milik negara/daerah untuk dikelola oleh organisasi pengelola barang.


    Agar lebih mudah dipahami mari kita ambil pertanyaan sederhana sebagai berikut:

  1. Rekening belanja modal mobil ambulance apakah pengadaan barang atau jasa?

    Dari sisi aturan uang jelas belanja mobil ambulance masuk dalam belanja barang (modal). Tapi ketika memasuki wilayah aturan pengadaan belum tentu mobil ambulance menjadi pengadaan barang! Bisa saja menjadi pengadaan jasa. Disinilah pentingnya pemaketan pekerjaan oleh PA/KPA setelah melalui identifikasi kebutuhan.

    Jika ternyata hasil identifikasi kebutuhan tim PA/KPA, dilengkapi dengan kaji ulang pokja dan PPK, ambulance yang dibutuhkan adalah ambulance rescue/emergency yang memerlukan perakitan/karoseri maka diadakan dengan pengadaan jasa, pekerjaan konstruksi bersifat industri.

    Dari sisi aturan barang maka pertanyaan apakah ini barang atau jasa tidak lagi menjadi persoalan, karena disisi aturan barang yang penting output barangnya (ambulance) dapat dimiliki dan dimanfaatkan oleh pengguna barang. Artinya disisi aturan barang hanya mengenal istilah “barang” tidak jasa!


  1. Apakah nilai paket pengadaan laptop sampai dengan Rp. 10.000.000,- boleh menggunakan nota?

    Dari sisi aturan uang, sangat tergantung pada jenis belanja. Untuk belanja modal umumnya menggunakan metode pembayaran langsung (LS) ke rekening pihak 3/rekanan. Dengan demikian standarnya menggunakan SPP Langsung (SPP-LS) atas dasar perjanjian kontrak kerja atau surat perintah kerja yang dokumennya disiapkan oleh PPTK. Umumnya dibaca ansich bukti perjanjian yang diminta SP/SPK. Karena aturan uang hanya kenal bukti pembayaran. Jadi bisa saja jika ditanyakan diwilayah aturan keuangan jawabannya tidak boleh.

    Kalau ini ditanyakan pada lingkup aturan pengadaan maka jawabannya adalah boleh. Ini karena aturan pengadaan hanya menjangkau sampai batas Bukti Perjanjian. Sesuai pasal 55 Perpres 54/2010 dan seluruh perubahannya tentang Tanda Bukti Perjanjian bahwa sampai dengan Rp. 10.000.000,- menggunakan bukti pembelian.

    Disisi aturan barang yang dibicarakan adalah kelengkapan bukti kepemilikan. Selama barang yang diserahkan untuk dikelola sesuai dengan kebutuhan pengguna barang dan sah secara administratif, maka pengelola akan menerima dan menatausahakan sebagai barang milik daerah.


  2. Siapakah yang dimaksud dengan pihak ketiga/rekanan?

    Disisi aturan uang dan aturan barang definisi pihak ketiga atau rekanan merujuk pada badan usaha/perorangan/badan hukum yang menjadi mitra dalam memenuhi kebutuhan atau mengelola barang.

    Disisi aturan pengadaan tidak dikenal istilah pihak ketiga/rekanan, yang dikenal adalah penyedia barang/jasa. Ini karena lingkup aturan pengadaan dimulai sejak pemilihan, sebelum penyedia berjanji untuk menjadi rekanan bagi pemerintah.

    Ketika perjanjian ditandatangani maka sejak saat itu penyedia menjadi rekanan pemerintah (aturan uang), kemudian ketika penyedia selesai melaksanakan pekerjaan sesuai janji/kontrak maka dalam area pembayaran penyedia menjadi pihak ketiga (aturan uang). Karena Pihak Pertama (I) adalah PA, Pihak Kedua (II) Bendahara Umum Daerah (BUD) atau Bendahara Pembantu dan Ketiga (III) adalah Penyedia atau rekanan. Sedangkan diaturan barang terkait kepemilikan


Logika jawaban seperti soal-soal di atas dapat digunakan untuk memecahkan pertanyaan-pertanyaan lain. Misal siapa itu Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK) dilihat dari asal usul bahasa aturan. Apa perbedaan Panitia Pemeriksa dan Penerima Hasil Pekerjaan (PPHP) Perpres 54/2010 dengan Panitia/Tim Pemeriksa Barang Permendagri 13/2006.

Alur pikir penyusun kebijakan peraturan awal menjadi kacau ketika bahasa aturan yang digunakan menabrak wilayah aturan itu sendiri. Misal dalam diskusi keseharian sering kali penggunaan bahasa diwilayah aturan uang digunakan untuk membahas pengadaan atau sebaliknya. Parahnya kebiasaan “kurang tepat” ini dibawa hingga kedalam pembuatan peraturannya.

Misal penggunaan nomenklatur PPTK yang notabene adalah istilah aturan uang dipaksakan berada di wilayah aturan pengadaan. Pada akhirnya disiplin definisi PP 58/2010, menjadi tidak sinkron ditataran pelaksanaan pengadaan. Karena bahasa PPTK dalam aturan pengadaan (Penjelasan Pasal 7 ayat 3 Perpres 54/2010) sementara rujukan aturan lengkapnya ada pada PP 58/2010 dan turunannya.

Kemudian ada juga istilah PPK (Pejabat Pembuat Komitmen) pada aturan pengadaan coba disisipkan dalam aturan uang (Permendagri 21/2011 pasal 10A). Pasal 10A berbunyi dalam rangka pengadaan barang/jasa, Pengguna Anggaran bertindak sebagai Pejabat Pembuat Komitmen sesuai peraturan perundang-undangan di bidang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.

Pada akhirnya ditataran pelaksanaan terjadi kebingungan pemahaman. Seolah-olah kalimat ini menyatakan bahwa di daerah, hanya PA/KPA saja yang dapat bertindak sebagai PPK. Padahal kalimat Pasal 10A sangat jelas penegasan 2 hal yaitu dalam rangka pengadaan barang/jasa dan sesuai peraturan dibidang pengadaan barang/jasa. Ini berarti pasal 10A hanya penegasan bahwa PA/KPA dapat bertindak sebagai PPK bukan melarang PPK yang non PA/KPA.

Jika taat bahasa aturan mestinya penegasan ini tidak perlu dipaksakan dalam Permendagri 21/2011 karena dalam aturan pengadaan tegas dan jelas PA/KPA memang bertindak sebagai PPK. Namun demikian sesuai dengan prinsip pengadaan, kewenangan bertindak itu dapat dilimpahkan oleh PA/KPA kepada staf yang punya kompetensi. Sehingga ke-PPK-an pun dapat dilimpahkan kepada staf dibawah PA/KPA.

Dalam rangka usulan terkait perubahan PP 58/2005 sekaligus Permendagri 13/2006 diskusi detail ditulis secara terpisah.

Artikel ini hanyalah pendahuluan ajakan untuk menyepakati alur pikir yang ingin dibangun dalam kerangka aturan yang sudah ada. Sehingga ketika perubahan peraturan dilakukan konsistensi ke-bahasa-an tetap terjaga. Jika dari sisi bahasa konsisten dan jelas maka akan mudah dipelajari dan dipahami untuk kemudian diinterpretasi menjawab dinamika pelaksanaan lapangan.

Jadi sebagai kesimpulan bagian 1 adalah sebagai berikut :

  1. Dasar hukum pengelolaan keuangan daerah, pengelolaan barang milik daerah dan pengadaan barang/jasa adalah UU 17/2003 kemudian dilengkapi dengan UU 1/2004.
  2. Keuangan negara adalah segala sesuatu yang bernilai uang baik berupa uang maupun berupa barang. Dalam
    rangka
    merealisasikan belanja untuk mendapatkan barang diperlukan proses pengadaan barang/jasa.
  3. Untuk menghindari kekacauan pemahaman dan implementasi aturan. Bahasa aturan yang dipedomani harus berdasarkan definisi yang tertuang dalam wilayah aturan masing-masing yaitu aturan uang, aturan pengadaan dan aturan barang.

————–

Referensi :

  • Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
  • Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
  • Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
  • Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 Tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah
  • Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah
  • Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 19 Tahun 2016 Tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah Milik Daerah
Print Friendly, PDF & Email