Kisruh pelelangan mendahului anggaran Pemerintah Provinsi DKI Jakarta memantik perhatian masyarakat tentang keabsahan pelelangan mendahului tahun anggaran. Pernyataan kontroversial sempat terlontar dari anggota DPRD Prov. DKI Jakarta. Dinyatakan bahwa pelelangan mendahului anggaran yang dilakukan Pemprov DKI Jakarta adalah pelelangan fiktif.

Pernyataan ini menunjukkan derajat pemahaman terhadap proses pengadaan barang/jasa yang memprihatinkan. Untuk itu sangatlah wajar jika pengadaan barang/jasa masih dianggap bagian yang marginal dalam proses pembangunan.

Tujuan dari proses pengadaan barang/jasa adalah tercapainya value for money terbaik melalui prinsip efisien dan efektif. UU 17/2003 tentang Keuangan Negara mengamanatkan dengan tegas tentang sistem penganggaran berbasis kinerja. Dengan demikian kemauan politik hukum penganggaran adalah kinerja. Kinerja artinya terpenuhinya kebutuhan. Kebutuhan dalam rangka mencapai tujuan perencanaan pembangunan melalui pelaksanaan urusan-urusan pemerintahan.

UU 23/2014 tentang Organisasi Perangkat Daerah pasal 1 angka 5 menjelaskan bahwa Urusan Pemerintahan adalah kekuasaan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh kementerian negara dan penyelenggara Pemerintahan Daerah untuk melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat. Untuk penyelenggaraan urusan pemerintah yang dimandatkan kepada organisasi perangkat daerah ini diperlukan Barang milik Daerah.

Pasa 1 angka 39 Barang Milik Daerah adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban APBD atau berasal dari perolehan lainnya yang sah. Yang pengadaannya diakomodir melalui proses sebagaimana diamanatkan pada pasal 307 ayat 2 yaitu Pelaksanaan pengadaan barang milik Daerah dilakukan sesuai dengan kemampuan keuangan dan kebutuhan Daerah berdasarkan prinsip efisiensi, efektivitas, dan transparansi dengan mengutamakan produk dalam negeri sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

UU 23/2014 menekankan pada dua hal yaitu kemampuan keuangan daerah dan kebutuhan daerah. Kemampuan keuangan daerah diakomodir dalam penyusunan anggaran (RKA/DIPA/DPA). Diantaranya diatur dalam PP 58/2005 tentang Keuangan Daerah, Permendagri 13/2015 dan Permendagri 31/2016 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2017.

Kebutuhan daerah diakomodir dalam PP 27/2014 dan Permendagri 19/2016 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah.


Dokumen perencanaan pembangunan nasional sebagaimana diatur dalam UU 25/2004 terdiri dari RPJP, RPJM dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Nasional. Ditingkat daerah RKP Nasional menjadi acuan dalam menyusun RKPD sebagaimana amanat UU 25/2004 pasal 5 ayat 3.

Permendagri 31/2016 merinci bahwa Rencana Kerja Pemerintah adalah pedoman bagi Pemerintah Daerah dalam menyusun RKP Daerah (RKPD). RKPD sebagai pedoman penyusunan rancangan peraturan daerah Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) 2017.

RKPD dijadikan dasar penyusunan Kebijakan Umum APBD (KUA) dan rancangan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) yang disepakati bersama antara Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sebagai dasar dalam penyusunan Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD.

Baik RKPD maupun RK-SKPD mempertimbangkan kebutuhan sebagaimana tertuang dalam RKBMD yang disusun setiap tahun. Kemudian dirincikan ke dalam Rencana Kerja Anggaran SKPD.

Ini selaras dengan amanat Permendagri 31/2016, bahwa Penganggaran pengadaan barang milik daerah dilakukan sesuai dengan kemampuan keuangan dan kebutuhan daerah berdasarkan prinsip efisiensi, efektif, transparan dan terbuka, bersaing, adil, dan akuntabel dengan mengutamakan produk-produk dalam negeri. Perencanaan kebutuhan barang milik daerah merupakan salah satu dasar bagi SKPD dalam pengusulan penyediaan anggaran untuk kebutuhan barang milik daerah yang baru (new initiative) dan angka dasar (baseline) serta penyusunan RKA-SKPD.

Lingkup pengelolaan barang milik daerah menurut Pasal 121 PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan Permendagri 19/2016 pasal 2 adalah mulai proses perencanaan kebutuhan, penganggaran, pengadaan, penggunaan, pemanfaatan, pengamanan dan pemeliharaan, penilaian, pemindahtanganan, pemusnahan, penghapusan, penatausahaan hingga pembinaan, pengawasan dan pengendalian.


Kiranya menjadi jelas bahwa dasar untuk memulai pengadaan barang adalah perencanaan kebutuhan. Selaras dengan ketentuan Perpres 54/2010 dan seluruh perubahannya pasal 22 ayat (3) bahwa Rencana Umum Pengadaan Barang/Jasa meliputi kegiatan-kegiatan sebagai berikut:

  1. mengindentifikasi kebutuhan Barang/Jasa yang diperlukan K/L/D/I (RKBMD).

  2. menyusun dan menetapkan rencana penganggaran untuk Pengadaan Barang/Jasa (RKA).

  3. Menetapkan Kebijakan Umum

  4. Menyusun Kerangka Acuan Kerja

Kemudian mari kita lihat Perpres 54/2010 sebagaimana diubah dengan Perpres 4/2015 pasal 86 ayat 2a disebutkan (2a) Dalam hal proses pemilihan Penyedia Barang/Jasa dilaksanakan mendahului pengesahan DIPA/DPA dan alokasi anggaran dalam DIPA/DPA tidak disetujui atau ditetapkan kurang dari nilai Pengadaan Barang/Jasa yang diadakan, proses pemilihan Penyedia Barang/Jasa dilanjutkan ke tahap penandatanganan kontrak setelah dilakukan revisi DIPA/DPA atau proses pemilihan Penyedia Barang/Jasa dibatalkan.

Dari pasal ini kita dapat melihat bahwa Perpres 54/2010 berusaha memisahkan kaitan antara proses pemilihan penyedia dengan kemampuan keuangan (Kepastian Kecukupan/Kesesuaian Anggaran). Sejurus dengan itu kemampuan keuangan tidak dapat dipisahkan dengan penandatanganan kontrak.

Untuk memperjelas dan memperkuat simpulan bahwa proses pemilihan penyedia tidak mengikat kemampuan keuangan mari kita lihat dari beberapa pasal berikut ini :

Pasal 25:

(1) PA mengumumkan Rencana Umum Pengadaan Barang/Jasa pada masing-masing Kementerian/Lembaga/ Institusi secara terbuka kepada masyarakat luas setelah rencana kerja dan anggaran (RKA-KL) Kementerian/ Lembaga/ Institusi disetujui oleh DPR.

(1a) PA pada Pemerintah Daerah mengumumkan Rencana Umum Pengadaan Barang/Jasa secara terbuka kepada masyarakat luas, setelah rancangan peraturan daerah tentang APBD yang merupakan rencana keuangan tahunan Pemerintah Daerah disetujui bersama oleh Pemerintah Daerah dan DPRD.

RKA-KL dan Raperda APBD masih bersifat tentatif dan masih sangat mungkin berubah.

Untuk itulah pasal 61 dan 62 menyebutkan dalam hal Pelelangan atau Seleksi dilakukan mendahului Tahun Anggaran, SPPBJ diterbitkan setelah DIPA/DPA ditetapkan.

Bahkan jika dilihat dari batas proses maka proses pemilihan penyedia hanya dibatasi sampai dengan penetapan pemenang saja. Hal ini sesuai dengan batasan kewenangan yang diberikan kepada pokja/pejabat pengadaan.

Proses pemilihan paling jauh hanya menghasilkan kesepakatan pra kontrak atau yang sering disebut dengan MoU. MoU melingkupi hal-hal sebagai berikut:

  1. MoU merupakan pendahuluan perikatan (landasan kepastian);

  2. Content/isi materi dari MoU hanya memuat hal-hal yang pokok-pokok saja;

  3. Dalam MoU memilki tenggang waktu, dengan kata lain bersifat sementara;

  4. MoU pada kebiasaannya tidak dibuat secara formal serta tidak ada kewajiban yang memaksa untuk dibuatnya kontrak atau perjanjian terperinci; dan

  5. Karena masih terdapatnya keraguan dari salah satu pihak kepada pihak lainnya, MoU dibuat untuk menghindari kesulitan dalam pembatalan.

Maka dari itu pada dokumen pemilihan penyedia mendahului DIPA/DPA selalu dituangkan klausula “ketidakpastian” berupa pernyataan bahwa DIPA/DPA belum ditetapkan sehingga sangat terbuka kemungkinan dibatalkan jika anggaran tidak disepakati atau jumlahnya kurang dari yang telah diumumkan. Jika proses pelelangan dibatalkan karena DIPA/DPA tidak ditetapkan atau alokasi anggaran dalam DIPA/DPA yang ditetapkan kurang dari nilai pengadaan yang diadakan, maka Penyedia Barang/Jasa tidak dapat diberikan ganti rugi. Ini MoU yang harus disepakati bersama oleh peserta pemilihan penyedia sebagaimana tertuang dalam IKP (Instruksi Kepada Peserta).


Syarat-syarat RUP dapat diumumkan tertuang pada pasal 25 Perpres 54/2010 sebagaimana diubah dengan Perpres 4/2015, yang mensyaratkan pengumuman RUP paling minimal sudah ada RKA-KL, sedang untuk daerah, minimal RAPBD sudah disetujui bersama dengan DPRD.

Namun demikian pasal 73 ayat 2 bahwa Untuk Pengadaan Barang/Jasa tertentu, Kelompok Kerja ULP dapat mengumumkan pelaksanaan pemilihan Penyedia Barang/Jasa secara luas kepada masyarakat sebelum RUP diumumkan.

Apa saja kondisi tertentu tersebut? Penjelasan pasal 73 ayat 2 mengurai antara lain :

  1. pengadaan Barang/Jasa yang membutuhkan waktu perencanaan dan persiapan pelaksanaan pengadaan Barang/Jasa yang lama;

  2. pekerjaan kompleks; dan/atau

  3. pekerjaan rutin yang harus dipenuhi di awal tahun anggaran dan tidak boleh berhenti

Dari sini tegaslah bahwa output dari proses pemilihan penyedia bukanlah sebuah perikatan yang paripurna sehingga tidak terikat pada kemampuan keuangan/kepastian ketersediaan anggaran. Output dari proses pemilihan penyedia paling jauh hanya penetapan pemenang.

Kalau tidak mengikat dengan kemampuan keuangan/kepastian ketersediaan anggaran, lalu proses pemilihan penyedia didasarkan pada apa? Jawabannya kembalikan pada UU 23 pasal 307 ayat 2 artinya jika kemampuan keuangan belum dapat dipastikan maka didasarkan pada kebutuhan daerah (RKBMD).

Kemampuan keuangan/kepastian ketersediaan anggaran justru merupakan syarat tidak terpisahkan ikatan perjanjian. Hal ini diperkuat dalam Pasal 13 yang menyatakan PPK dilarang mengadakan ikatan perjanjian atau menandatangani Kontrak dengan Penyedia Barang/Jasa apabila belum tersedia anggaran atau tidak cukup tersedia anggaran yang dapat mengakibatkan dilampauinya batas anggaran yang tersedia untuk kegiatan yang dibiayai dari APBN/APBD.


Tesis Polemik DKI Jakarta

Setelah sedemikian panjang kita kupas maka saatnya kita amati polemik 14 paket lelang milik Provinsi DKI Jakarta yang dituding fiktif tadi.

Untuk membahas ini, setidaknya ada dua sudut pandang yang dapat digunakan untuk melihat secara jernih. Pertama, sudut pandang regulasi yang kedua, sudut pandang substansi.

Mengutip pemberitaan http://megapolitan.kompas.com tanggal 21 Oktober 2016, Kepala Badan Pelayanan Pengadaan Barang dan Jasa (BPPBJ) DKI Jakarta Blessmiyanda mengatakan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) DKI dapat melakukan lelang program sebelum pembahasan APBD. “Jadi boleh, ini sesuai Perpres Nomor 4 Tahun 2015 tentang perubahan keempat Perpres Nomor 54 Tahun 2010 tentang pengadaan barang dan jasa pasal 73. Di mana untuk kondisi tertentu dapat dilakukan pelelangan mendahului KUA-PPAS (Kebijakan Umum Anggaran Prioritas Plafon Anggaran Sementara),” kata Blessmiyanda.

Dari pemberitaan tersebut dapat disimpulkan bahwa Pemprov DKI Jakarta melaksanakan pemilihan penyedia sebelum penetapan DIPA/DPA yaitu sebelum RUP Paripurna, sehingga belum dapat diumumkan. Sebagai penekanan bukan berarti RUP belum ada, hanya saja belum cukup syarat untuk diumumkan sesuai ketentuan Perpres 54/2010 pasal 22 ayat (3). Dikaitkan dengan pasal 25 ayat 2 ketidaksempurnaan RUP batasnya adalah dengan belum disetujuinya RAPBD. Artinya jika RAPBD belum dibahas atau disetujui oleh DPRD maka proses pengumuman RUP belum dapat diumumkan.

Jika mencermati keterangan Kapala BPPBJ DKI Jakarta melaksanakan pelelangan dengan dasar RKPD artinya sebelum adanya KUA-PPAS. Sesuai dengan runtutan kerangka pikir sebelumnya, dapat disimpulkan bahwa, Prov. DKI Jakarta melaksanakan pelelangan sebelum ada kepastian kemampuan keuangan/Ketersediaan Anggaran dibahas.

Simpulannya BPPBJ DKI hanya mendasarkan pada kebutuhan daerah (RKPD).


Dari sudut pandang regulasi maka langkah Prov. DKI Jakarta ini tidaklah bertentangan dengan Perpres 54/2010 sebagaimanan diubah dengan Perpres 4/2015, setidaknya telah sesuai dengan pasal 73 dan pasal 25.

Dari sudut pandang substansi manajemen pembelian dan rantai pasokan (PPSCM), selama kebutuhan memang telah ada, dalam hal ini tertuang dalam RKPD dan/atau RKBMD, maka percepatan proses pemilihan penyedia adalah sebuah putusan manajerial. Layaknya sebuah putusan manajerial tentu mengandung risiko. Salah satu risiko adalah “ketidakpastian” anggaran/kemampuan keuangan. Ini harus dikelola dengan menerapkan anjuran penjelasan Perpres 54/2010 pasal 73 ayat 2 untuk kemudian dituangkan dalam dokumen pemilihan penyedia.

Selain risiko, pilihan manajerial juga mengandung kesempatan (opportunity) untuk mempercepat tercapainya kebutuhan. Utamanya value for money dari sisi waktu. Jika penyedia telah terpilih, maka tepat setelah DIPA/DPA ditetapkan, segera dapat diterbitkan SPPBJ, penandatanganan kontrak dan pelaksanaan pekerjaan.

Kedepan proses pemilihan penyedia seharusnya memang dipercepat dan tidak dikaitkan dengan penetapan anggaran. Jika kita sepakat dengan amanat UU 17/2003 tentang anggaran berbasis kinerja. Maka kebutuhan barang milik daerah adalah panglima bukan penganggaran. Rencana Kebutuhan Barang (RKB) sudah cukup menjadi dasar dilakukan proses pemilihan penyedia.

Salah satu praktik yang sudah berjalan adalah e-Katalog. Misal E-Katalog obat didasarkan pada RKO (Rencana Kebutuhan Obat) yang disampaikan daerah jauh sebelum pembahasan anggaran. Tim Katalog LKPP-RI kemudian menyelenggarakan pelelangan penyedia katalog obat, hanya berdasarkan rekapitulasi RKO (Rencana Kebutuhan). Penyedia katalog obat bahkan terpilih jauh sebelum DIPA/DPA ditetapkan.

Selama pemilihan penyedia dilaksanakan dengan tetap memperhatikan tata nilai dan kebijakan pengadaan barang/jasa sebagaimana amanat Perpres 54/2010, maka penyedia yang terpilih adalah calon penyedia pelaksana pekerjaan yang berkompeten secara administratif, teknis, harga dan kualifikasi.

Selama SPPBJ dan Kontrak belum diterbitkan, maka sangat tidak mungkin terdapat potensi kerugian keuangan negara atas proses percepatan pemilihan penyedia. Justru penyedia harus bersedia mempertahankan harga penawaran sepanjang waktu, sebelum ditandatanganinya kontrak, ini risiko yang besar.

Risiko disisi pemerintah adalah terbuangnya sumber daya waktu dan tenaga jika ternyata proses pemilihan batal/gagal. Tentu sepadan dengan opportunity yang akan diraih yaitu percepatan.

Atas dasar sudut pandang regulasi dan substansi manajerial, tidaklah tepat menyebut bahwa proses pelelangan mendahului KUA-PPAS adalah pelelangan fiktif atau mal administrasi.

Semoga artikel ini dapat membuka diskusi yang lebih obyektif dalam memandang terobosan-terobosan manajemen pengadaan barang/jasa. Pengadaan barang/jasa adalah kewenangan eksekusi oleh eksekutif maka jauhkanlah dari urusan politis legislasi. Tujuan utamanya adalah program, target, sasaran, visi dan misi tercapai dan kesejahteraan masyarakat terwujud.

Daftar Pustaka:

  • UU 17/2003 tentang Keuangan Negara

  • UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara

  • UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

  • UU 23/2014 tentang Pemerintah Daerah

  • PP 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

  • PP 27/2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Daerah

  • Permendagri 13/2006 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

  • Permendagri 31/2016 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2017

  • Permendagri 19/2016 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah

  • Perpres 54/2010 dan seluruh perubahannya tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah

  • Bacaan Wajib Perencanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, Samsul Ramli dan Ide Ambardi, 2016

Print Friendly