Prinsip dasar pengadaan barang/jasa pemerintah adalah efisien, efektif, transparan, terbuka, bersaing, adil tidak diskriminatif dan akuntabel. Proses pengadaan dinilai memenuhi tujuh prinsip ini dengan melihat content dokumen pengadaan. Proses pelaksanaan pemilihan penyedia barang/jasa dinilai dari kepatuhan atau ketaatan tata laksana pemilihan sesuai dokumen pengadaan. Pelaksanaan kontrak dinilai dari komitmen kedua belah pihak, yaitu pemerintah yang diwakili oleh Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan penyedia, dalam mematuhi kesepakatan dalam dokumen kontrak. Demikian juga dengan serah terima hasil pekerjaan, dinilai dari kesesuaian output yang tertuang dalam kontrak dengan kondisi riil barang/jasa yang diberikan penyedia.

Selama koridor penilaian memenuhi ini, maka proses pengadaan barang/jasa sudah berada dalam track sistem. Kita harus memisahkan antara masalah pengadaan dengan pengadaan bermasalah. Masalah pengadaan mengakibatkan terganggunya pencapaian hasil namun proses pengadaan tersebut masih dalam manajemen resiko yang dituangkan dalam dokumen pemilihan atau kontrak. Berbeda dengan pengadaan bermasalah yang lebih menjurus pada pelanggaran prinsip-prinsip pengadaan.

Masalah pengadaan berdampak negatif terhadap hasil namun tidak melanggar prinsip-prinsip pengadaan. Dan ingat prinsip pengadaan menjamin tidak terjadinya kerugian negara. Sementara pengadaan bermasalah bisa saja tidak berdampak negatif pada hasil pekerjaan, namun potensial melanggar prinsip pengadaan yang ujungnya merugikan negara.

Apabila keterlambatan atau kegagalan penyelesaian pekerjaan masih dalam lingkup masalah pengadaan, mestinya tidak bisa serta merta dianggap sebagai pelanggaran.

Setiap hal didunia ini tidak ada yang selalu 100% sesuai dengan rencana. Relativitas pencapaian hasil pekerjaan akan selalu ada. Dalam lingkup kontrak keterlambatan atau ketidakmampuan penyedia menyelesaikan pekerjaan telah diantisipasi dalam klausul-klausul kontrak.

Keterlambatan pelaksanaan dalam kontrak dibagi atas dua kondisi yaitu unforseen dan unforseable condition. Unforseen adalah kondisi dimana resiko penghambat hanya tidak terlihat tapi dapat diprediksikan. Sedang Unforseable condition adalah hal-hal yang tidak dapat diperkirakan atau keadaan kahar.

Kerugian akibat unforseen condition ini dikompensasi dengan jaring pengaman kontrak seperti Jaminan Pelaksanaan. Kemudian ada denda keterlambatan. Kontrak juga dilengkapi ancaman sanksi berupa blacklist nasional, gugatan perdata dan bahkan penyedia dapat diadukan secara pidana apabila wanpretasi tersebut mengandung unsur pidana. Selama masih dalam ruang lingkup sistem tidak beralasan ada penilaian bahwa pengadaan ini bermasalah.

Administratif versus Kinerja

Kalau kita buka Pasal 23E UUD 1945 disana mengamanatkan BPK untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara dengan bebas dan mandiri. Pasal 4 ayat 1 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara (UU 15/2004) menyebutkan (1) Pemeriksaan oleh BPK adalah pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Salah satu komponennya adalah kinerja.

Penjelasan Pasal 4 UU 15/2004 menjelaskan tentang definisi Pemeriksaan kinerja yaitu pemeriksaan atas aspek ekonomi dan efisiensi, serta pemeriksaan atas aspek efektivitas yang lazim dilakukan bagi kepentingan manajemen oleh aparat pengawasan intern pemerintah. Pasal ini tegas menyiratkan bahwa pengelolaan keuangan tidak menafikan kinerja.

Tugas berat yang dipanggul oleh seorang PPK adalah sebagai pelaksana amanah UU 17/2003 tentang Keuangan Negara, UU 1/2004 tentang Perbendaharaan. Lebih jauh dari itu PPK mewakili negara bertandatangan kontrak dengan pihak non pemerintah adalah sebagai pelaksana sebagian kewenangan pemegang kekuasaan pemerintahan. Sejurus dengan itu pasal
23E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) memberikan arah kepada PPK untuk mencapai tujuan “kinerja” penggunaan anggaran yaitu ekonomis dan efisien serta memenuhi sasarannya secara efektif.

Ketika PPK dihadapkan pada pilihan memutus kontrak atau memberikan kesempatan terlambat menyelesaikan pekerjaan kepada penyedia, maka indikator kinerja berupa ekonomis, efisien serta memenuhi sasarannya secara efektif mestinya
menjadi pertimbangan utama.

Pilihan memutus kontrak menjebak PPK pada perangkap gugatan perdata. Sebab kesimpulan penelitian PPK tentang kemampuan penyedia menyelesaikan pekerjaan, berpotensi besar untuk digugat penyedia. Karena bagi penyedia pemutusan kontrak berakibat sanksi daftar hitam dan pencairan jaminan pelaksanaan.

Tidak tercapainya output juga berdampak luas pada outcame bahkan benefit kegiatan dan program pembangunan. Apalagi kalau sisa pekerjaan akhir tahun sebenarnya hanya minor dan persentasenya kecil. Pilihan mundur dengan memutus kontrak tampaknya menjadi pilihan yang menafikan kinerja.

Disisi lain pemutusan kontrak juga bergantung pada ketersediaan anggaran tahun berikutnya. Kontrak yang diputus ditengah jalan meskipun progres sisa sangat kecil, belum tentu dapat diselesaikan tahun berikutnya, karena anggaran belum tentu teralokasikan lagi ditahun berikutnya. Ingat penganggaran adalah proses politik juga.

Terlambat Bukan Dosa

Layak kiranya PPK ber-ijtihad memilih lebih baik terlambat daripada tidak sama sekali. Kalaupun tidak dapat diselesaikan, upaya sudah maksimal. Pemerintah dari sisi keuangan tidak dirugikan. Lagipula akumulasi pencairan jaminan pelaksanaan dan pengenaan denda maksimal menjadi pendapatan negara. Namun dengan memilih ini, PPK berhadapan dengan perangkat aturan yang terbatas dan berisiko hukum tinggi. Diam apalagi. Serba salah jadinya!

Sayangnya dimata hukum pidana yang terlihat hanyalah warna terang hitam dan putih. Keuangan Negara dipandang hanya tentang administrasi keuangan ansich. Padahal 42 ayat pasal 1 Perpres 54/2010 eksplisit menyatakan pengadaan barang/jasa tidak kalah penting dibandingkan penganggaran atau penggunaan anggaran disisi keuangan. Sejatinya anggaran adalah sebab dan barang/jasa adalah akibat. Anggaran adalah input dan barang/jasa adalah output. Keduanya tidak dapat dipisahkan dan merupakan satu kesatuan dalam ranah pengelolaan keuangan negara.

Ranah Perpres 54/2010 dalam lingkup Pengelolaan Keuangan Negara berada diwilayah pengadaan. Ditinjau dari sisi pemeriksaan keuangan pengadaan barang/jasa selain bertanggungjawab dari sisi administrasi juga sisi pencapaian kinerja dinilai melalui pemenuhan asas ekonomis dan efisien serta efektifitas.

Masa pelaksanaan kontrak APBN yang masuk bulan Desember pasti akan menghadapi resiko terkait aturan perbendaharaan negara, yang mengharuskan proses administratif SPM-LS selesai maksimal tanggal 17 Desember. Sebagai PPK langkah-langkah akhir tahun anggaran harus sudah dipersiapkan mengacu pada Perdirjen Perbendaharaan 37/PB/2012 tentang Langkah-Langkah Menghadapi Akhir Tahun.

Pun juga ketika ternyata penyedia tidak sanggup menyelesaikan pekerjaan tepat waktu. Langkah antisipatif agar tidak terjadi kerugian negara baik bersifat administratif keuangan maupun pencapaian kinerja harus disiapkan seorang PPK dengan matang.

Keterlambatan pelaksanaan pekerjaan sama sekali bukan dosa atau pelanggaran. Disisi administratif keuangan salah satu aturan pokok yang mengakomodir pemberian masa keterlambatan untuk APBN adalah PMK Nomor 25 Tahun 2012 dan Perdirjen Nomor Per-37/PB/2012 tahun 2012. PMK ini memberikan peluang bahwa pekerjaan yang sampai dengan 31 Desember 2012 belum selesai dapat dilanjutkan. Disisi kinerja pemberian keterlambatan termaktub dalam pasal 93 perpres 54/2010 sebagaimana diubah melalui Perpres 70/2012 yang menegaskan PPK “dapat” memutuskan kontrak secara sepihak apabila (ayat a.2) setelah diberikan kesempatan menyelesaikan pekerjaan sampai dengan 50 (lima puluh) hari kalender sejak masa berakhirnya pelaksanaan pekerjaan, Penyedia Barang/Jasa tidak dapat menyelesaikan pekerjaan. Mengikut ketentuan ini penyedia diberi kesempatan terlambat 50 hari dengan pengenaan denda 1/1000/hari.

Pertanyaan lain benarkah keterlambatan itu hanya boleh 50 hari? Dalam beberapa diskusi muncul kritisi terhadap bunyi pasal 93 perpres 54/2010 sebagaimana diubah melalui Perpres 70/2012. Disana ada kata “dapat”, lengkapnya “PPK dapat memutuskan kontrak secara sepihak apabila:” Menurut sebagian pendapat tidak salah apabila setelah masa keterlambatan sampai dengan 50 (lima puluh) hari kalender, PPK tidak memutus kontrak sepihak. Karena klausulnya “dapat” maka dapat saja putus dapat juga tidak. Tentunya dengan mempertimbangkan kemaslahatan publik, pencapaian kinerja dan kepentingan yang lebih luas. Lagi pula setiap hari keterlambatan penyedia dikenakan denda 1/1000/hari selama masa keterlambatan.

Poin penting lainnya adalah meski keterlambatan bukan dosa namun tetaplah sebuah kesalahan. Harus dibedakan antara kesalahan dengan “dosa”. Artinya kesalahan tidak selalu berarti “kejahatan”. Untuk itu kesalahan harus jadi pelajaran dimasa yang akan datang dalam manajemen resiko.

Pun juga koreksi terhadap perencanaan dan penganggaran dalam lingkup yang lebih luas. Kenapa muncul masalah pengadaan atau pengadaan bermasalah utamanya karena mekanisme perencanaan yang tidak paripurna. Sehingga perlu dijaga kesalahan ini tetap dalam porsi yang tidak mempengaruhi batas psikologis serapan anggaran dan akumulasi aset.

Sayangnya tidak semua orang berpandangan sama dengan PPK tentang kinerja. Langkah penyelamatan output oleh PPK hanya dipandang sebagai perlawanan terhadap aturan. Tudingan merugikan negara meski sama sekali belum bisa dibuktikan terus membebani PPK. Salah satu PPK pernah bercerita telah mendapat rekomendasi Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) untuk mengutamakan kinerja namun ternyata masih juga dikejar masalah hukum.

Perpres 106/2007 tentang pembentukan LKPP-RI, pasal 2 ayat 2, tegas menyebutkan LKPP merupakan satu-satunya lembaga pemerintah yang mempunyai tugas mengembangkan dan merumuskan kebijakan pengadaan barang/jasa Pemerintah.

Pertanyaannya kemudian adalah: kalau rekomendasi LKPP, untuk mengutamakan tercapainya “kinerja” sesuai amanat paket UU Keuangan Negara dan UUD 1945 diabaikan begitu saja, lalu kemana PPK harus mencari tempat mengadu?

Print Friendly