Pada satu kesempatan diskusi terbetik topik yang sangat meresahkan tentang betapa pihak pemerintah sangat mudah “ingkar janji” ketika berkontrak dengan penyedia barang/jasa. Celetukan ini tentu patut untuk digali kebenarannya, karena pada hakikatnya dalam berkontrak semua pihak harus menjaga azas berkontrak. Semua pihak harus ditempatkan pada posisi yang berkeadilan dalam sebuah perjanjian.

Dalam kontrak pengadaan barang/jasa setidaknya ada 2 hal yang diperjanjikan yaitu Aspek Teknis (Output) dan Aspek Biaya (Harga). Aspek teknis sangat luas jika dikaitkan dengan value for money (VFM) atau nilai manfaat uang. Terdiri dari kualitas, kuantitas, waktu dan lokasi/sumber. Sedangkan aspek biaya hanya persoalan harga. Berarti ada 2 aspek yang diperjanjikan yaitu Output yang diperjanjikan dan Harga yang diperjanjikan. Dalam prinsip VFM yang lebih utama adalah mengejar output yang diperjanjikan, sedangkan Harga yang diperjanjikan diperkirakan dan ditetapkan dalam batas tertentu.


Kali ini yang jadi perhatian adalah tentang harga yang diperjanjikan. Sejak penyusunan rancangan kontrak, yang kemudian dituangkan dalam dokumen pemilihan dan kontrak, Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) wajib menjelaskan secara transparan seluruh perilaku yang diterapkan dalam struktur harga kontrak nantinya. Ini agar penyedia yang menawar, ditunjuk dam menandatangani kontrak sadar betul risiko yang dihadapi dalam melaksanakan pekerjaan.

Ketentuan perlakuan “Harga” yang sudah diperjanjikan harus dipegang teguh oleh para pihak. Jika salah satunya mengingkari maka sama halnya dengan mengingkari janji atau wanprestasi. Pihak yang wanprestasi dalam kontrak bisa saja PPK bisa juga Penyedia. Dan yang wanprestasi berarti telah menggadaikan kehormatan pihak yang diwakilinya. Tentu sangat memalukan dari sisi tata nilai pengadaan dan ada konsekwensi hukum yang mengikutinya.

Dengan demikian semua pihak, baik pihak PPK maupun penyedia, harus memahami perilaku dan perlakuan harga yang diperjanjikan. Dalam kontrak secara filosofi dikenal rumus sebagai berikut :

Item : Volume (V) x Harga Satuan = Jumlah/Total

Dengan demikian disisi harga dikenal dengan Harga Satuan, Jumlah Harga Per item Pekerjaan dan Total Harga yang merupakan rekapitulasi dari seluruh Jumlah Harga Per item.


Di sisi penyusunan Harga Satuan Pekerjaan (HPS) terdiri dari:

  1. Harga Satuan (HPS)
  2. Jumlah Harga per item (HPS)
  3. Total Harga (HPS)

Di sisi penawaran Penyedia terdiri dari :

  1. Harga Satuan (Penawaran)
  2. Jumlah Harga per item (Penawaran)
  3. Total Harga (Penawaran)

Di sisi kontrak terdiri dari :

  1. Harga Satuan (Kontrak)
  2. Jumlah Harga per item (Kontrak)
  3. Total Harga (Kontrak)

Jika ini dapat dengan jernih dipahami maka akan mudah membaca dan memahami maksud dari ketentuan Perpres 54/2010 dan seluruh perubahannya.

Misal memahami pasal 66 tentang penetapan HPS. HPS yang dimaksud pada Bagian Ketujuh Perpres 54/2010 tersebut apakah mengacu pada Total Harga atau Harga Satuan atau Jumlah Harga?

Ternyata ketika Perpres 54/2010 menyebut HPS itu merujuk pada Total Harga atau Jumlah Harga jika item pekerjaannya tunggal. Misal pada ayat (2) terdapat ketentuan Kelompok Kerja ULP/Pejabat Pengadaan mengumumkan nilai total HPS berdasarkan HPS yang ditetapkan oleh PPK. Dari ayat ini jelas bahwa nilai HPS yang diambil oleh Pokja, dari HPS yang disusun oleh PPK, untuk kemudian diinput dalam dokumen pemilihan adalah nilai Total HPS.

Penjelasan pasal 66 ayat 3 menegaskan lagi yang dimaksud dengan nilai total HPS adalah hasil perhitungan seluruh volume pekerjaan dikalikan dengan Harga Satuan ditambah dengan seluruh beban pajak dan keuntungan. Rincian Harga Satuan dalam perhitungan HPS bersifat rahasia, kecuali rincian harga satuan tersebut telah tercantum dalam Dokumen Anggaran.

Selaras dengan Permen PU Nomor 07/PRT/M/2011 menyebutkan yang dimaksud dengan nilai total HPS adalah hasil perhitungan seluruh volume pekerjaan dikalikan dengan Harga Satuan ditambah dengan seluruh beban pajak dan keuntungan.

Ketika berbicara Harga Satuan, Perpres 54/2010, sangat konsisten menyebutnya sebagai Harga Satuan HPS bukan disebut HPS saja atau Total HPS atau Jumlah HPS. Kita lihat penjelasan pasal 92 Huruf c tentang Harga Satuan timpang disebutkan sebagai Harga Satuan penawaran yang melebihi 110% dari Harga Satuan HPS, setelah dilakukan klarifikasi.

Jadi tegas dan jelas yang dimaksud nilai HPS adalah Total HPS bukan harga satuan.

Pasal 92 juga sudah menyebutkan Harga Satuan Penawaran dan Harga Satuan Timpang. Dan jelas Harga Satuan Timpang adalah Harga Satuan Penawaran bukan Total Harga Penawaran atau Jumlah Harga Penawaran. Artinya yang dimaksud dengan melebihi 110% adalah Harga Satuan Penawaran dibanding Harga Satuan HPS!

Ambil case lain pada pasal 83 huruf f. Kelompok Kerja ULP menyatakan Pelelangan/Pemilihan Langsung gagal apabila harga penawaran terendah terkoreksi untuk Kontrak Harga Satuan dan Kontrak gabungan Lump Sum dan Harga Satuan lebih tinggi dari HPS. Untuk HPS diatas dijelaskan adalah Total Harga. Sedang yang disebut Harga Penawaran adalah Total Harga Penawaran. Akhirnya dapat dibaca dengan pengertian yang sama bahwa pelelangan/pemilihan gagal apabila Total Harga Penawaran terendah ternyata lebih tinggi dari Total Harga HPS.

Jadi tegas dan jelas yang dimaksud nilai Penawaran adalah Total Penawaran bukan harga satuan.

Kemudian dalam ketentuan kontrak juga menggunakan disiplin nomenklatur yang sama. Semisal Pasal 87 tentang Perubahan Kontrak menyatakan bahwa Pekerjaan tambah untuk pekerjaan yang menggunakan Kontrak Harga Satuan atau bagian pekerjaan yang menggunakan harga satuan dari Kontrak Gabungan Lump Sum dan Harga Satuan dilaksanakan dengan ketentuan :

  1. tidak melebihi 10% (sepuluh perseratus) dari harga yang tercantum dalam perjanjian/Kontrak awal; dan
  2. tersedia anggaran untuk pekerjaan tambah.

Maka harus dibaca berdasarkan pemahaman yang komprehensif. Bahwa yang dimaksud perubahan kontrak yang tidak boleh melebihi 10% dari harga harga yang tercantum dalam perjanjian/Kontrak awal adalah Total Harga Kontrak bukan Harga Satuan Kontrak.

Dilapangan sering ditemukan praktik dan pemahaman yang keliru. Sehingga ketika ada perubahan pada sisi Harga Satuan Kontrak yang melebihi 10% juga dilarang bahkan dijadikan dasar menghitung kerugian negara. Ini benar-benar keliru. Nilai Kontrak adalah Total Kontrak, bukan Harga Satuan Kontrak. Sehingga untuk jenis kontrak Harga Satuan atau gabungan maka pada item Harga Satuan Kontrak dapat berubah melebihi 10%, selama total kontrak tidak bertambah melebihi 10%!

Jadi tegas dan jelas yang dimaksud nilai Kontrak adalah Total Kontrak bukan harga satuan.

Tingkat Kelumpsuman

Perlu juga dipahami bahwa dalam rancangan kontrak hingga pelaksanaan kontrak terdapat tingkat kelumpsuman harga yang diperjanjikan. Tingkat kelumpsuman adalah batas pengendalian risiko harga yang ditetapkan oleh PPK sedangkan selebihnya diserahkan pada penyedia. Selebihnya PPK fokus pada pengendalian pencapaian output pekerjaan sesuai dengan yang telah diperjanjikan.

Sebelum membahas tingkat kelumpsuman ada baiknya sedikit membahas struktur dibawah Harga Satuan. Dalam nomenklatur Harga Satuan dikenal klausul Harga Satuan Dasar (HSD) dan Harga Satuan Pekerjaan (HSP). HSD bisa berupa Harga Satuan Material, Harga Satuan Upah Pekerja/Personil atau Harga Satuan Alat. Sedangkan HSP terdiri dari kombinasi kalkulasi Harga Satuan Material, Harga Satuan Upah Pekerja/Personil dan/atau Harga Satuan Alat termasuk didalamnya faktor keuntungan, overhead, pajak dan/atau komponen lainnya.


Kontrak Lumpsum

Jika tingkat ke-lumpsum-an, yang ditetapkan dalam rancangan kontrak kemudian ditawarkan dalam dokumen pemilihan dan disepakati dalam kontrak, adalah mengikat pada total harga. Maka inilah yang disebut dengan Jenis Kontrak Lumpsum.


Pasal 51 Perpres 54/2010 menyebutkan bahwa (1) Kontrak Lump Sum merupakan Kontrak Pengadaan Barang/Jasa atas penyelesaian seluruh pekerjaan dalam batas waktu tertentu sebagaimana ditetapkan dalam Kontrak, dengan ketentuan sebagai berikut:

  1. jumlah harga pasti dan tetap serta tidak dimungkinkan penyesuaian harga;
  2. semua risiko sepenuhnya ditanggung oleh Penyedia Barang/Jasa;
  3. pembayaran didasarkan pada tahapan produk/keluaran yang dihasilkan sesuai dengan isi Kontrak;
  4. sifat pekerjaan berorientasi kepada keluaran (output based);
  5. total harga penawaran bersifat mengikat; dan
  6. tidak diperbolehkan adanya pekerjaan tambah/kurang.

Fokus bahasan pada harga yang diperjanjikan! Jumlah Harga pasti dan tetap, maka total harga penawaran bersifat mengikat, untuk dijadikan dasar evaluasi penawaran harga. Artinya koreksi aritmatik tidak boleh berdampak pada perubahan Jumlah Harga maupun Total Harga Penawaran. Jumlah Harga maupun Total Harga Penawaran mengikat menjadi Harga Kontrak dan diperjanjikan untuk tidak boleh diubah, baik kurang maupun tambah, hingga akhir pekerjaan dan pembayaran.

Dengan demikian Harga Satuan dalam penawaran tidaklah menjadi perhatian atau perhitungan harga. Penyedia tidak wajib menyampaikan Bill of Quantity (BoQ) atau Daftar Kuantitas dan Harga (DKH), karena Daftar Kuantitas sudah mengikat pada Daftar Kuantitas HPS.

Kalau Harga yang diperjanjikan adalah mengikat pada total harga maka tidak ada dalil yang membolehkan siapapun untuk mengutak-atik Harga Satuan milik penyedia, selama output total pekerjaan telah sesuai dengan kontrak. Ini berlaku juga untuk harga satuan dipenawaran maupun saat pembayaran. Jika ada yang mengutak-atik faktor pembentuk harga satuan seperti Analisa Harga Satuan Pekerjaan (AHSP), ini tidak berdasar!

Kontrak Harga Satuan

Jika tingkat ke-lumpsum-an, yang ditetapkan dalam rancangan kontrak kemudian ditawarkan dalam dokumen pemilihan dan disepakati dalam kontrak, adalah mengikat pada Harga Satuan. Maka ini yang disebut dengan sifat Kontrak Harga Satuan. Sifat kontrak Harga Satuan umum ada dalam jenis kontrak harga satuan atau kontrak gabungan Lumpsum dan Harga Satuan.

Pasal 51 ayat 2 mendefinisikan bahwa Kontrak Harga Satuan merupakan Kontrak Pengadaan Barang/ Jasa atas penyelesaian seluruh pekerjaan dalam batas waktu yang telah ditetapkan dengan ketentuan sebagai berikut:

  1. Harga Satuan pasti dan tetap untuk setiap satuan atau unsur pekerjaan dengan spesifikasi teknis tertentu;
  2. volume atau kuantitas pekerjaannya masih bersifat perkiraan pada saat Kontrak ditandatangani;
  3. pembayarannya didasarkan pada hasil pengukuran bersama atas volume pekerjaan yang benar-benar telah dilaksanakan oleh Penyedia Barang/Jasa; dan
  4. dimungkinkan adanya pekerjaan tambah/kurang berdasarkan hasil pengukuran bersama atas pekerjaan yang diperlukan.

Atas kesepakatan ini maka Total Harga Penawaran dapat dilakukan koreksi. Sedang Harga Satuan Penawaran tidak dapat dikoreksi. Total Harga Kontrak bisa saja berbeda dengan Total Harga Penawaran awal, karena koreksi aritmatik dapat merubah Total Harga Penawaran. Saat pelaksanaan kontrak pun demikian. Total Harga Kontrak bisa saja tidak sama dengan Total Harga pembayaran, karena volume dan total harga kontrak hanya bersifat perkiraan.

Karena tingkat kelumpsuman mengikat pada Harga Satuan maka unsur pembentuk harga satuan, apapun itu, tidak boleh dipermasalahkan selama output item pekerjaan telah sesuai dengan kualitas yang diperjanjikan.

Untuk HSD tidak berdasar jika ada yang mempermasalahkan besaran keuntungan penyedia, selama Total Harga penawaran sudah wajar maksimal 20% dibawah Total Harga HPS.

Untuk yang mengikat pada Harga Satuan Pekerjaan (HSP) maka tidak berdasar jika ada yang mempermasalahkan sturktur (AHSP), selama Output pekerjaan sesuai dengan yang diperjanjikan dan Total Harga penawaran wajar, maksimal 20% dibawah Total Harga HPS.

Disisi lain peruntukan AHSP, pada Permenpu 28/PRT/M/2016 tentang Analisis Harga Satuan Pekerjaan Bidang Pekerjaan Umum adalah sebagai dasar menyusun perhitungan harga perkiraan sendiri (HPS) atau owner’s estimate (OE) dan harga perkiraan perencana (HPP) atau engineering’s estimate (EE) yang dituangkan sebagai kumpulan harga satuan pekerjaan seluruh mata pembayaran. Tidak ada satupun kalimat yang menyebutkan bahwa AHSP digunakan untuk menilai Harga Penawaran atau Harga Kontrak. Ini menandakan bahwa disisi aturan AHSP ditujukan hanya untuk penyusunan EE/HPP dan OE/HPS.

Dengan dasar ini maka jelas bahwa tingkat kelumpsuman paling jauh untuk semua jenis kontrak adalah HSP/HSD. Selama HSP/HSD telah disepakati dalam kontrak selebihnya yang harus dikendalikan adalah pencapaian output.

Keuntungan Dari Subkontraktor

Jika didalam mewujudkan output terdapat subkontrak, seluruh tanggungjawab adalah kewajiban mainkontraktor. Hal ini jelas tertuang pada klausul SSUK bahwa Penyedia (Mainkontraktor) berdasarkan Kontrak ini bertanggung jawab penuh terhadap personil dan subpenyedianya (jika ada) serta pekerjaan yang dilakukan oleh mereka.

Untuk itu perdebatan apakah mainkontraktor boleh mendapatkan untung dari subkontraktor atau tidak, mestinya tidak perlu ada. Karena untung atau rugi dalam hubungan mainkon dengan subkontraktor, bukanlah kepentingan PPK. Buat PPK yang terpenting adalah Harga sesuai batas yang diperjanjikan dan Output tercapai sesuai dengan yang diperjanjikan.

Jika nilai bagian pekerjaan yang disubkontrakan awalnya direncanakan 300juta, namun ternyata subkontraktor bersedia dan mampu menyelesaikan bagian pekerjaan dengan nilai pembayaran 250 juta. Maka selisih 50juta adalah hak yang wajib dibayarkan kepada mainkontraktor. Sebaliknya jika ternyata subkontraktor meminta pembayaran 350juta maka mainkontraktor tetap akan menerima pembayaran sesuai dengan kontrak awal.

Dalam SSUK juga terdapat ketentuan sebagai berikut :

  1. Bagian Pekerjaan yang di subkontrakan adalah bagian pekerjaan minor, atau pekerjaan spesialis yang ditetapkan sebagaimana tercantum dalam Dokumen Pemilihan, yang pelaksanaannya diserahkan kepada sub penyedia barang/jasa dan disetujui terlebih dahulu oleh PPK. Klausul persetujuan oleh PPK bertujuan agar PPK mengendalikan pelaksanaan pekerjaan mainkontraktor agar betul-betul mencapai output yang diperjanjikan.
  2. Perka 14/2012 dan Syarat-Syarat Umum Kontrak (SSUK) Permenpu 7/2011 sebagaimana diubah dengan Permenpu 31/2015, menyebutkan bahwa penyedia mainkontraktor saat meminta pembayaran (kepada PA melalui PPK) harus melengkapi bukti pembayaran kepada seluruh sub penyedia sesuai dengan prestasi pekerjaan. Klausul ini bukan untuk menilai kewajaran harga subkontrak, karena harga yang diperjanjikan sudah disepakati batasannya. Klausul melengkapi bukti pembayaran adalah upaya PPK mengendalikan pelaksanaan pekerjaan mainkontraktor agar betul-betul mencapai output yang diperjanjikan.

Lagipula tidak ada satupun peraturan yang membatasi besaran keuntungan yang boleh didapatkan penyedia baik mainkontraktor atau subkontraktor yang penawarannya sudah dinyatakan dalam batas kewajaran.

Beberapa kesimpulan yang dapat diambil dari uraian diatas adalah sebagai berikut :

  1. Nilai HPS, Nilai Penawaran dan Nilai Kontrak merujuk pada Total Harga atau Jumlah Harga jika item pekerjaannya tunggal.
  2. Struktur Harga dalam kontrak adalah Total Harga, Harga Satuan Pekerjaan, Harga Satuan Dasar, Analisa Harga Satuan Pekerjaan, Keuntungan, Biaya Tidak Langsung/Overhead.
  3. Seluruh perilaku dan struktur harga adalah merupakan harga yang diperjanjikan dan harus dipatuhi oleh para pihak yang berkontrak.
  4. Tingkat kelumpsuman harga pada kontrak dapat mengikat pada Total dan Jumlah Harga (Kontrak Lumpsum) atau mengikat pada Harga Satuan (Kontrak Harga Satuan).
  5. Untuk Kontrak Harga Satuan, kelumpsuman dapat mengikat pada Harga Satuan Dasar (HSD) atau mengikat pada Harga Satuan Pekerjaan (HSP).
  6. Tingkat kelumpsuman harga pada kontrak pekerjaan paling jauh hanya sampai HSP. Dengan demikian Analisa Harga Satuan Pekerjaan (AHSP) dan turunananya bukan merupakan harga yang diperjanjikan. Artinya seluruh komposisi, kalkulasi AHSP dan turunannya tidak berpengaruh pada pembayaran selama Output pekerjaan sesuai dengan yang diperjanjikan dan Total Harga penawaran dalam batas wajar, maksimal 20% dibawah Total Harga HPS.
  7. Untuk kontrak yang tingkat kelumpsumannya mengikat pada Harga Satuan Dasar (HSD) maka struktur keuntungan yang didapatkan oleh penyedia tidak boleh dipermasalahkan selama Output pekerjaan sesuai dengan yang diperjanjikan dan Total Harga penawaran wajar, maksimal 20% dibawah Total Harga HPS.
  8. Untuk kontrak yang tingkat kelumpsumannya mengikat pada Total Harga (Kontrak Lumpsum) maka HSD/HSP apalagi struktur keuntungan dan AHSP tidak boleh dipermasalahkan selama Output pekerjaan sesuai dengan yang diperjanjikan dan Total Harga penawaran wajar, maksimal 20% dibawah Total Harga HPS.
  9. Mainkontraktor tidak dilarang mendapatkan keuntungan dari pekerjaan yang disubkontrakkan. Begitu juga ketika penyedia merugi dalam bersubkontrak tidak dapat dijadikan alasan tidak tercapainya output yang diperjanjikan.

Semoga ini memperjelas azas berkontrak dan semua tunduk dan patuh pada kesepakatan tingkat kelumpsuman harga. Ini jika ingin negara yang diwakili oleh PPK kehormatannya tidak ingin dinodai oleh ingkar janji.

Print Friendly, PDF & Email